Правовой статус средств массовой информации

Правовой статус – категория комплексная, интеграционная, отражающая взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива, другие социальные связи.

Категория административно-правового статуса СМИ призвана отразить юридическое опосредование их фактического положения. Его структура может быть представлена как совокупность следующих основных элементов: правовое состояние, правосубъектность, законные права и обязанности, гарантии их реализации. При этом мы имеем в виду, что юридический статус не сводится к содержанию соответствующих правовых норм и представляет собой не только формально-нормативную предпосылку включения субъекта права в конкретные правоотношения, но и “своеобразную эманацию этих отношений, прав и обязанностей их участников”.

Элементы правового статуса СМИ включают в себя: 

• обязательную государственную регистрацию;
• лицензирование (TV и радиовещания);
• порядок выпуска средств массовой информации;
• обязательное наличие устава редакции и устава юридического лица;
• обеспечение государством редакционной самостоятельности;
• экономическую государственную поддержку;
• регулирование рекламы в средствах массовой информации. Рассмотрим каждый элемент правового статуса СМИ подробнее.

Обязательная государственная регистрация имеет не разрешительный, а уведомительный характер; происходит в региональном отделении Министерства культуры и массовых коммуникаций.

Редакция средства массовой информации осуществляет свою деятельность после его регистрации. Из этого положения имеется ряд исключений.

Не требуется регистрация:

• средств массовой информации, учреждаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления исключительно для издания официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов;
• периодических печатных изданий тиражом менее одной тысячи экземпляров;
• радио- и телепрограмм, распространяемых по кабельным сетям, ограниченным помещением и территорией одного государственного учреждения, учебного заведения или промышленного предприятия либо имеющим не более десяти абонентов;
• аудио- и видеопрограмм, распространяемых в записи тиражом не более десяти экземпляров.

Редакция имеет право подать заявку в государственный орган, организацию, учреждение, орган общественного объединения на аккредитацию при них своих журналистов.

Как правило, все периодические печатные издания тиражом более одной тысячи экземпляров регистрируются в Национальном агентстве ISSN в Российской книжной палате с присвоением соответствующего международного стандартного номера (ISSN). На периодические печатные издания полностью распространяется положение о предоставлении обязательных экземпляров изданий (ФЗ “Об обязательном экземпляре документов”).

Правила учреждения и регистрации СМИ, необходимые для оформления юридического факта рождения нового СМИ и признания за ним правового состояния средства массовой информации, несколько отличаются от правил, касающихся создания юридических лиц и закрепленных в Гражданском кодексе РФ. Это связано с тем, что, во-первых, согласно ч. 3 ст. 2 под средством массовой информации понимается “форма периодического распространения массовой информации”, которая, естественно, не может быть юридическим лицом. Во-вторых, как это предусмотрено ч. 2 ст. 19, редакция может быть юридическим лицом, но может им и не быть, если, например, она является внутренним подразделением какого-либо предприятия, организации или учреждения либо вообще в этом качестве выступает частное физическое лицо.

Если же редакция организуется в форме юридического лица, то она подлежит регистрации по общим правилам ГК РФ, но только после регистрации СМИ.

Это вытекает из требований ч. 1 ст. 8 Закона о СМИ, где устанавливается, что редакция СМИ “осуществляет свою деятельность после его регистрации”.

Что касается процесс учреждения СМИ, то здесь следует отметить следующее.

Во-первых, учредителем СМИ может быть любой совершеннолетний, т.е. достигший 18-летнего возраста гражданин РФ, за исключением отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда и душевнобольных, признанных судом недееспособными. На лиц без гражданства (апатридов), постоянно проживающих на территории РФ, распространяется национальный режим и, таким образом, они приравниваются к российским гражданам. Иностранцы, напротив, этого права лишены, однако ничто не мешает им законным путем учредить российское юридическое лицо или приобрести предприятие, которое выступит в качестве учредителя СМИ.

Во-вторых, правом на учреждение СМИ обладают объединения граждан: общественные, религиозные, трудовые и журналистские коллективы и т.д. При этом им вовсе не обязательно являться юридическими лицами. Так, согласно ч. 4 ст. 3 и ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ “Об общественных объединениях” создаваемые гражданами общественные объединения могут “функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица”. Статья 27 данного Закона, признавая за общественными объединениями право учреждать СМИ, никак не увязывает это правомочие с фактом наличия их государственной регистрации.

В-третьих, учреждать СМИ вправе предприятия, учреждения, организации (корпорации, банки, клубы, библиотеки, университеты, научные центры и т.д.). Единственное существующее здесь ограничение – деятельность таких предприятий, учреждений и организаций не должна быть запрещена в соответствии с законом. Иными словами, например, общественная организация, в отношении которой имеется вступившее в законную силу решение о ликвидации, утрачивает право быть учредителем СМИ. Причем в этом случае ее права и обязанности в полном объеме переходят к редакции, если иное не предусмотрено уставом редакции (ч. 4 ст. 18).

Наконец, в-четвертых, учредителями СМИ могут быть государственные органы. Разумеется, это относится как к органам государственной власти, так и к органам местного самоуправления.

Учредителей может быть несколько. В этом случае каждый из них считается соучредителем, и только совместно они могут выступать в качестве учредителя. Согласно ч. 1 ст. 22 Закона о СМИ соучредители заключают договор, в котором определяются их взаимные права, обязанности, ответственность, порядок, условия и юридические последствия изменения состава соучредителей, процедура разрешения споров между ними. Хотя Закон текстуально не обязывает соучредителей заключить договор, но, предопределяя его содержание, делает его необходимым. Если же учреждается не только СМИ, но и редакция, обладающая правами юридического лица, то учредительный договор становится обязательным в силу требований ст. 52 ГК РФ.

Следует обратить внимание также на ст. 17 Закона о СМИ, где устанавливается, что права и обязанности учредителя возникают с момента регистрации средства массовой информации. Соответственно, появление нового соучредителя допускается лишь при условии перерегистрации СМИ (ч. 1 ст. 11). Следовательно, юридически некорректной будет, например, формула, использованная в решении Смоленской областной Думы “О журнале “Край Смоленский” от 26 апреля 1994 г.: “Считать областную Думу соучредителем журнала”. На самом же деле Дума может стать соучредителем лишь с согласия других соучредителей и редакции и только после перерегистрации СМИ, а не с момента принятия Думой данного решения.

Заявление о регистрации подается в письменной форме. В нем указываются, в частности, сведения об учредителе, обусловленные требованием Закона. Например, если учредитель -физическое лицо, необходимо сообщить о наличии у него гражданства РФ, достижении 18-летнего возраста и отсутствии ограничений дееспособности, что легко подтвердить с помощью паспорта. Кроме того, обязательно должно быть указано, что учредитель постоянно проживает в РФ: в противном случае СМИ будет считаться зарубежным. Однако показывать паспорт вовсе не обязательно, поскольку регистрирующим органам запрещено предъявлять при регистрации какие-либо дополнительные требования, не предусмотренные Законом о СМИ.

В заявлении должны быть указаны также: название регистрируемого СМИ; язык, на котором оно будет выходить; адрес редакции; форма периодического распространения массовой информации; примерная тематика и специализация СМИ. Если СМИ намерено специализироваться на сообщениях и материалах для детей и подростков, инвалидов, а также образовательного и культурно-просветительского назначения, то согласно ч. 1 ст. 14 с него причитается пониженный регистрационный сбор. Если же СМИ будет специализироваться на сообщениях и материалах рекламного и эротического характера, то его ожидает не только повышенный регистрационный сбор, но и согласно ст. 37 особые условия распространения своей продукции.

Закон о СМИ обязывает учредителя сообщить в заявлении об источниках финансирования, предполагаемых периодичности выпуска и максимальном объеме средства массовой информации. Содержащийся в ч. 1 ст. 13 Закона о СМИ перечень оснований для отказа в регистрации является исчерпывающим и не допускает расширительного толкования. Отказ в регистрации возможен, во-первых, если заявление подано от имени субъекта, не обладающего правом на учреждение СМИ, например иностранцем или лицом без гражданства, не проживающим постоянно в РФ. Во-вторых, если указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности. Для закона не имеет значения, на какой вопрос заявитель дал неверный ответ, по какой причине, умышленно или случайно. В то же время следует еще раз подчеркнуть, что на большинство вопросов заявитель может и должен отвечать в предположительном ключе. Однако если в заявлении указано, например, что газета будет выходить на латыни тиражом 1 млн. экземпляров, иметь рекламный характер и распространятся в районах Крайнего Севера, то налицо веские основания для сомнений, а значит, для тщательной проверки.

В-третьих, отказ возможен, если название, примерная тематика или специализация СМИ представляют собой злоупотребление свободой массовой информации в смысле ч. 1 ст. 4. Однако не известно ни одного случая, чтоб в заявлении о регистрации указывались такие цели, как совершение уголовно наказуемых деяний, призыв к захвату власти, разжигание национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости и розни или пропаганда войны.

Наконец, в-четвертых, отказ возможен, если регистрирующим органом ранее зарегистрировано СМИ с тем же названием и той же формой распространения массовой информации. Цель данного запрета состоит в том, чтобы не создавать путаницу на рынке массовой информации. Однако запрет на повторяемость названий является не абсолютным, а относительным. Так, если в Мурманской области зарегистрирована газета “Имярек”, то это не мешает использовать данное название при учреждении в той же области журнала или телепрограммы (при этом, однако, следует помнить о правилах, защищающих товарные знаки как интеллектуальную собственность). Можно учредить и одноименную газету, но только в другом регионе. Но если “Имярек” зарегистрирован федеральным регистрирующим органом, то путь к созданию одноименной газеты где бы то ни было закрыт.

Обращают на себя внимание тенденции, сложившиеся в регистрации аудиовизуальных СМИ. Примечательно, что телепрограммы регистрируются чаще, чем радиопрограммы, хотя их производство значительно дороже. Видимо, не последнюю роль здесь играют такие особенности телевидения, как относительно более высокий потенциал воздействия на аудиторию и повышенная привлекательность для рекламодателя. Кроме того, нужно учитывать и достаточно широко распространенную практику создания производящих, но не имеющих собственного вещания телекомпаний (например, “Вид”, “Авторское телевидение” и т.д.). В сфере радио такая организационная схема пока не получила развития, хотя для нее есть очевидная ниша на информационном рынке.

Особо нужно отметить резкое увеличение числа сетевых СМИ, т.е. тех средств массовой информации, которые распространяют свою продукцию в сети Интернет. Известно, что пока не найдено надежных юридических критериев, позволяющих однозначно квалифицировать определенные информационные ресурсы в Интернете именно как сетевые СМИ, не касаясь так называемых “домашних страниц”, “досок объявлений” и т.п. В этой ситуации регистрация сетевых СМИ может быть только добровольной, основанной на привлекательности статуса средства массовой информации.

В целом российский рынок СМИ имеет тенденцию к достаточно резкому расширению. Причем темпы роста численности региональных и местных средств массовой информации значительно превышают аналогичные показатели на федеральном уровне. Такое явление представляется вполне естественным, если учесть размеры страны, а следовательно, дороговизну доставки продукции СМИ не только в отдаленные, но и в относительно близкие регионы. Одним из вариантов решения проблемы в сфере печатных СМИ является использование достаточно дорогостоящей системы децентрализованного печатания, созданной еще в советское время для обеспечения своевременной доставки центральных газет ЦК КПСС в день выхода. Другой вариант – передача газетных полос в типографии по Интернету.

Однако для аудиовизуальных СМИ пока довольно затруднительно и нерентабельно вещание, особенно телевизионное, в Интернете. Вот почему развитие этого вида средств массовой информации идет прежде всего по пути создания на местах телекомпаний и радиостанций, объединенных с электронными СМИ, выходящими в столице, с помощью сетевых соглашений.

Лицензирование

Для аудиовизуальных СМИ регистрация является необходимым, но, как правило, вовсе не достаточным условием для начала деятельности по производству и выпуску средства массовой информации. Поскольку эта категория СМИ использует для передачи информации естественным образом ограниченный ресурс (эфирные частоты), постольку российское государство по примеру многих других цивилизованных стран ввело систему лицензирования в этой сфере.

Данная модель действует и поныне благодаря Постановлению Правительства РФ “О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации” от 7 декабря 1994 г. N 1359. Правда, партнером Госкомтелекома является теперь Федеральная служба по телевидению и радиовещанию (ФСТР). Следует подчеркнуть, что при создании системы лицензирования в нее был вкраплен важный демократический элемент, призванный обеспечить разумное, справедливое и гласное распределение частот, – Комиссия по вещанию. Этот межведомственный орган включал не только представителей заинтересованных министерств и ВГТРК, но и авторитетных независимых журналистов, социологов, юристов. Поскольку лицензии могли выдаваться только на основании заключений Комиссии, постольку она сразу нажила себе много недоброжелателей.

Особого комментария заслуживает ч. 4 ст. 15 Закона “О связи”. Она гласит: “Выдача лицензий на деятельность в области связи для целей телерадиовещания, а также присвоение частот, занесенных в перечень частот, используемых и планируемых к использованию для целей телерадиовещания, осуществляются на основе лицензии на вещание без проведения конкурса Министерством связи РФ в соответствии с законодательством РФ по заявлению физических и юридических лиц, владеющих, пользующихся и распоряжающихся средствами связи, используемыми для целей телерадиовещания, либо имеющих намерение вступить в права владения, пользования и распоряжения средствами связи, используемыми для целей телерадиовещания”.

Избранная законодателем формула, с одной стороны, закрепляет существующую практику парных лицензий на одну и ту же частоту. Причем приоритет закрепляется за лицензией на вещание. Именно она составляет основу для выдачи лицензии на деятельность в области связи для целей телерадиовещания. Не вполне ясен, правда, в этом контексте смысл формулы “без проведения конкурса”. Видимо, законодатель желал подчеркнуть, что Минсвязи обязано выдать требуемую лицензию на безальтернативной основе именно тому заявителю, который указан в лицензии на вещание.

Сопоставив эти правила с содержащимися в ст. 31 Закона о СМИ, приходим к заключению, что лицензия на вещание касается лишь ее держателя, поскольку именно ему предоставляется право, используя технические средства эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществлять распространение продукции аудиовизуальных средств массовой информации, зарегистрированных в соответствии с Законом. Отсюда следует, что лицензия на деятельность в области связи полагается тому, кто имеет лицензию на вещание.

С другой стороны, заявителями признаются лишь физические и юридические лица, в чьей собственности (ст. 209 ГК РФ), хозяйственном ведении (ст. 294 ГК РФ) или оперативном управлении (ст. 296 ГК РФ) находятся или предположительно будут находиться средства связи, используемые для телерадиовещания. Иными словами, лицензию на деятельность в области связи может получить лишь тот, кому принадлежит или будет принадлежать передатчик и кто выступает в качестве оператора связи. Упоминание о лицах, “имеющих намерение вступить в права владения, пользования и распоряжения средствами связи”, может рассматриваться в данном контексте как предусмотрительно оставленная лазейка для тех телерадиокомпаний, которые не имеют собственных передатчиков, но готовы их приобрести.

Таким образом, сохраняя систему парных лицензий, Федеральный закон о связи объективно способствует их концентрации в руках операторов связи. Это особенно больно ударяет по интересам независимых вещателей, не располагающих крупными финансовыми ресурсами. Что же касается общероссийских и региональных государственных телерадиокомпаний (ГТРК), то в большинстве случаев, поглотив ранее самостоятельные радиотелевизионные центры (РТЦ) со всеми студийными комплексами и прочей материально-технической базой, они до недавних пор не могли проделать аналогичную операцию с радиотелевизионными передающими центрами (РТПЦ), входящими в систему Минсвязи.

Аннулирование лицензии производится при систематическом нарушении законодательства о порядке лицензирования.

Порядок выпуска средств массовой информации (внутренние и внешние отношения)

Правоотношения, которые складываются в сфере массовой информации, можно поделить на внутренние и внешние. Первые затрагивают вопросы внутренней организации СМИ и включают отношения между основными действующими лицами: учредителем, редакцией, издателем, распространителем и собственником. Другая группа включает правоотношения, возникающие в связи с деятельностью СМИ, между вышеперечисленными субъектами и третьими лицами. Это могут быть и органы государственной власти, и местного самоуправления.

Закон СССР “О печати и других средствах массовой информации” установил, что редакция СМИ является юридическим лицом, действующим на основании своего устава. В Законе о СМИ редакция определяется как организация, учреждение, предприятие либо гражданин, объединение граждан, осуществляющие производство и выпуск средства массовой информации.

Путаница, порожденная союзным Законом, создавала многочисленные проблемы уже потому, что сам по себе факт регистрации средства массовой информации не мог породить статус юридического лица у редакции. Редакция становилась юридическим лицом только в том случае, если она обладала предусмотренными законом признаками, перечень которых на момент действия союзного Закона о печати определялся прежде всего статьями Гражданского кодекса.

Учреждение СМИ и учреждение редакции, – по сути, различные правовые явления. Появление в Гражданском кодексе нормы, устанавливающей, что юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации, резко изменило ситуацию. Закон о СМИ говорит о статусе юридического лица применительно к редакции, а не к самому средству массовой информации, которое является всего лишь формой периодического распространения массовой информации.

Имущественные отношения между учредителем, редакцией, издателем и собственником определяются в договоре. Этим же документом определяются и производственные, финансовые отношения между ними. Здесь устанавливается порядок выделения и использования средств на содержание редакции, распределения прибыли, образования фондов и возмещения убытков, обеспечения надлежащих производственных и социально-бытовых условий труда сотрудников редакции.

Основным условием, которое является определяющим при составлении договора, является организационно-правовая форма существования редакции. Выбор той или иной организационно-правовой формы юридического лица важен потому, что каждая из форм имеет свои плюсы и минусы. Так, если редакция создается в форме акционерного общества, возникает необходимость тем или иным образом согласовывать правовые нормы, устанавливающие, что высшим органом управления в этом случае является общее собрание его акционеров (что требуется в соответствии с Гражданским кодексом), а с другой, что редакцией руководит главный редактор (Закон о СМИ). Единственная возможность избежать противоречий – это разделить функции принятия финансово-хозяйственных решений и определения редакционной политики. Общее собрание акционеров, совет директоров и генеральный директор будут осуществлять все функции, которые за ними закреплены в соответствии с законодательством об акционерных обществах. В то же время главный редактор будет осуществлять все функции, которые предусматривает Закон о СМИ. Есть много примеров, когда соучредителями СМИ являются государственные и муниципальные органы разного уровня либо субъекты различных форм собственности.

Например, газета, учрежденная областным управлением печати и районной администрацией. Редакция такой газеты может быть организована либо в форме государственного (областного), либо муниципального учреждения (унитарного предприятия). Но смешанного государственно-муниципального учреждения или предприятия быть не может, так как субъекты права собственности разные. В подобном случае соучредителям достаточно заключить между собой договор, в котором определить взаимные права, обязанности, ответственность, порядок, условия и юридические последствия изменения состава учредителей, процедуру разрешения споров между ними. При этом один из них должен принять на себя функции учредителя редакции как учреждения или предприятия. Этот орган закрепляет за редакцией то имущество, которым ему будет поручено распоряжаться, например оборудование. Другую часть необходимого имущества – служебные помещения – редакция получает по договору аренды от второго соучредителя газеты.

Другой стороной во внутренних правоотношениях является издатель. Этим статусом наделяется издательство, иное учреждение или коммерческая организация, осуществляющие материально-техническое обеспечение производства продукции средства массовой информации. К ним приравниваются юридические лица и граждане, для которых эта деятельность не является основной либо не служит главным источником дохода. Под издательством понимаются предприятия, структурные подразделения предприятий, организаций, учреждений, осуществляющие издательскую деятельность, т.е. подготовку, выпуск печатных изданий любого вида.

Обязательное наличие устава редакции и устава юридического лица. Устав редакции -фактический договор между редакцией и учредителем.

Поскольку программное заявление по сути является договором между владельцем СМИ и журналистами, заключаемым в том числе в пользу третьего лица – аудитории, постольку он вполне укладывается в принцип свободы договора. Ссылка на программное заявление в трудовых контрактах с главным редактором и нанимаемыми им журналистами (главный редактор должен быть связующим звеном между владельцем СМИ и творческим коллективом) превращает его в юридически обязательный документ.

В действующем Законе о СМИ институт программного заявления, к сожалению, не предусмотрен, хотя здесь закреплен принцип профессиональной самостоятельности редакций и журналистов. Этот принцип на практике подвергается постоянной эрозии из-за того, что сложившиеся в этой сфере теневые экономические отношения не способствуют установлению цивилизованных отношений между редакциями и владельцами. Широко распространенная практика “двойной зарплаты” – через кассу в рублях и через конверты с долларами – не позволяет поставить эти отношения на правовую почву. Причем обе стороны вполне довольны такой практикой: сотрудники получают сравнительно приличную оплату за своей труд, а владельцы экономят на невыплаченных налогах. Может быть, именно этим объясняется та очевидная недосказанность, которая стала в последние годы характерной чертой внутримедийных конфликтов. Поэтому достижение прозрачности СМИ является, помимо прочего, необходимым условием редакционной самостоятельности.

По сути, редакционный устав является договором между этими субъектами. Как справедливо заметила Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ, в пользу договорного характера редакционного устава свидетельствуют три момента. Во-первых, ч. 3 ст. 20 Закона о СМИ допускает замену устава договором, если редакция только создана или состоит менее чем из десяти человек. Во-вторых, устав по необходимости должен в равной степени соответствовать интересам и редакции, и учредителя, поскольку принимается на общем собрании коллектива журналистов – штатных сотрудников редакции (простым большинством голосов при наличии не менее двух третей его состава) и утверждается учредителем. В-третьих, именно в уставе должны быть определены взаимные права и обязанности учредителя и редакции.

Однако устав не является собственно договором, поскольку журналистский коллектив может не быть юридическим лицом, хотя не следует забывать, что журналистский коллектив может самоорганизоваться, например, в автономную некоммерческую организацию, ЗАО или производственный кооператив, с которым учредитель СМИ может вступить уже в чисто договорные отношения. Естественно, нет никаких правовых оснований для того, чтобы представлять устав созданного самими журналистами ЗАО на утверждение учредителя СМИ, однако договор между ними должен соответствовать требованиям Закона о СМИ, предъявляемым к редакционным уставам.

Кроме того, журналистский коллектив как сторона в отношениях с учредителем по поводу устава редакции может выступать в качестве группы граждан либо общественного объединения без образования юридического лица.

Обеспечение государством редакционной самостоятельности

Как показывает анализ практики, существующие в Законе о СМИ возможности защитить редакционную самостоятельность, как правило, используются лишь в малой степени или не используются вообще. Как отмечалось выше, во многих редакциях до сих пор отсутствуют редакционные уставы. Строго говоря, от отсутствия этого важнейшего юридического документа должны в первую очередь страдать интересы учредителя СМИ, так как он не вправе ни назначить главного редактора, ни уволить его, ни приостановить, ни прекратить выпуск СМИ.

Более того, ч. 3 ст. 18 Закона о СМИ устанавливает: “Учредитель не вправе вмешиваться в деятельность средства массовой информации за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом, уставом редакции, договором между учредителем и редакцией (главным редактором)”. Следовательно, в отсутствие устава учредитель не вправе вмешиваться в их деятельность. Однако практически этот запрет никого не останавливает, и в случае возникновения судебного или публичного спора учредитель старается доказать, что в деятельность СМИ он не вмешивался, а лишь решал отнесенные к его компетенции предпринимательским правом вопросы деятельности редакции как коммерческой (некоммерческой) организации.

Возможен, например, такой сценарий, когда владелец контрольного пакета акций и генеральный директор издательства пытаются доказать, например, что уволили не главного редактора газеты, а просто сотрудника издательства, должность которого лишь называлась “главный редактор газеты”. На самом же деле по такой логике учредителя речь вообще не может идти об увольнении главного редактора, поскольку ввиду отсутствия устава редакции главный редактор просто не мог быть назначен. Все это доказывает, что редакционный устав лучше иметь, чем не иметь.

Стремясь облегчить задачу журналистских коллективов и учредителей СМИ, Госкомитет России по печати, СПИС и Союз журналистов России разработали модельные уставы для редакций государственных и муниципальных средств массовой информации. Эти уставы предусматривают, в частности, что основной целью деятельности редакции является производство и выпуск газеты в соответствии с примерной тематикой, заявленной учредителем (соучредителями) газеты при ее регистрации как средства массовой информации. Тем самым учредителю дается возможность определить именно стратегическую линию СМИ.

В то же время в модельных уставах закрепляется право редакции по своему усмотрению публиковать материалы по любым вопросам, относящимся к заявленной при регистрации примерной тематике газеты. В своих публикациях по текущим экономическим, политическим, социальным и религиозным вопросам редакция должна соблюдать надлежащую беспристрастность и уважение к правде, в равной мере представлять противоположные точки зрения, избегая тенденциозности. Мнения и сообщения о фактах должны быть четко разграничены. Учредитель же обязан обеспечивать профессиональную и творческую самостоятельность редакции, защищать профессиональные интересы журналистов редакции как лиц, выполняющих общественный долг.

В модельных уставах предлагаются оптимальные механизмы приостановления и прекращения деятельности СМИ. Так, учредителю дается право приостановить с согласия коллектива журналистов выпуск газеты на срок до трех месяцев в случае длительного отсутствия средств на ее производство и выпуск при условии сохранения за работниками редакции существенных условий оплаты труда и наличия на данной территории других региональных (местных) периодических печатных изданий (за исключением рекламных и эротических). Он может также прекратить деятельность газеты, но тоже только с согласия коллектива журналистов и исключительно в случае, если тираж газеты на протяжении длительного времени снижается до уровня менее одного процента населения, при условии наличия других региональных периодических печатных изданий, устойчиво имеющих более высокий тираж. Разумеется, для принятия решения о прекращении выпуска газеты могут быть и другие основания, но важно, чтобы они не противоречили закону и были прямо указаны в редакционном уставе.

Определенную роль в обеспечении редакционной самостоятельности может сыграть редакционный совет. В модельных уставах он определен как коллегиальный консультативный орган управления. Он формируется совместно учредителем и редакцией на паритетных началах из числа наиболее авторитетных людей, проживающих на территории распространения газеты. В случае спора между учредителем и редакцией по вопросам, затрагивающим общественные интересы, редакционный совет выносит свое суждение, которое является обязательным для рассмотрения сторонами спора.

Разумеется, с помощью модельных уставов можно решить лишь малую часть проблем. Необходимо законодательно укрепить гарантии независимости редакционной политики от владельцев и иных лиц, контролирующих деятельность СМИ. При этом целесообразно использовать опыт стран с устойчивыми демократическими традициями и правовыми системами.

В Испании, например, существуют два способа защиты редакционной независимости: основанный на саморегуляции и установленный законодательством. Первый способ реализуется через заключение соглашений между корпорациями журналистов и владельцев СМИ, а также через собственные механизмы саморегуляции внутри журналистских профсоюзов, связанные прежде всего с применением правил профессиональной этики (Comision de la Federation de Asociaciones de Prensa en Espana и Consejo de Prensa del Colegio de Periodistas de Catalunya). Второй способ, опирающийся на конституционные нормы, позволяет испанским журналистам прекращать профессиональные отношения и требовать компенсации, если предприятие СМИ, с которым они сотрудничают, радикальным образом меняет свою редакционную политику. Однако у этого конституционного положения ограниченная сфера применения. Вплоть до 1997 г. законодательная власть не занималась развитием этого положения, и до сих пор этот закон не оказывает большого влияния на политику средств массовой информации.

Во Франции, напротив, аналогичный механизм защиты независимости журналиста существует давно и действует вполне эффективно.

Так, согласно ст. 7617 Трудового кодекса журналист вправе претендовать на получение компенсации в размере до 15 месячных зарплат в случае, если он расторгает контракт с предприятием по изданию периодики по следующим причинам:

• закрытие газеты или журнала;
• прекращение выпуска издания вне зависимости от его причины;
• значительные изменения в характере или направлении издания, если эти изменения создают для журналиста ситуацию, наносящую ущерб его чести, репутации либо моральным интересам.

Причем последняя причина дает право журналисту не соблюдать установленный Кодексом срок предварительного уведомления работодателя о расторжении контракта.

Как показывает зарубежный опыт, становление корпоративной солидарности журналистов может сыграть огромную роль в укоренении представлений о принципиальном отличии бизнеса в сфере массовой информации от журналистики как свободной профессии и разновидности публичной службы.

Экономическая государственная поддержка (налоговые льготы, государственные дотации при определенных условиях).

Выстроенная в 90-х гг. XX в. система государственной поддержки СМИ исходила из того, что те средства массовой информации, которые по объективным причинам не могли компенсировать свои расходы через размещение рекламы, продажу тиража и т.д., имели право на определенные льготы. Однако законодатель не сумел создать действенную систему дифференциации льгот, ограничившись формулой “всем, кроме…”.

Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 г. “О введении в действие части 2 Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах” с 1 января 2002 г. налоговые льготы, установленные в подп. 21 п. 3 ст. 149 Налогового кодекса РФ, были отменены.

До 31 декабря 1998 г. федеральное законодательство освобождало от таможенной пошлины и сборов, связанных с импортом и экспортом, все периодические печатные издания, ввозимые на таможенную территорию РФ и вывозимые с нее редакциями СМИ и издательствами. От пошлины освобождались также ввозимые редакциями, издательствами, полиграфическими предприятиями и телерадиокомпаниями бумага и технологические материалы, аудио- и видеоинформация, инженерное оборудование, используемое для производства продукции СМИ.

Законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” указанные льготы были отменены. Ныне действуют лишь те льготы, которые вытекают из присоединения России с апреля 1995 г. к Соглашению о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера от 17 июня 1950 г. (Флорентийское соглашение).

Кроме того, редакциям, издательствам и телерадиокомпаниям (ТРК) дано право пользоваться услугами почтовой, телеграфной и телефонной связи по тарифам, предусмотренным для бюджетных организаций. Причем согласно положениям главы 4 Закона о связи государственное регулирование тарифов возможно независимо от форм собственности на сети и средства связи.

Еще одно средство финансовой поддержки СМИ успешно действовало на территории России – система государственных дотаций, впервые введенная Постановлением Верховного Совета РФ от 17 июля 1992 г. “Об экономической поддержке и правовом обеспечении деятельности средств массовой информации”. Дотации устанавливались Мининформпечатью РФ под контролем депутатской комиссии пропорционально результатам подписки и тиражу периодических печатных изданий. От получателей дотаций никто не требовал политической лояльности, в результате чего реципиентами становились не только оппозиционные издания, но даже те, которые именовали власть не иначе как оккупационной. Подобная система развращала редакции прежде всего в экономическом плане, приучая их жить “с протянутой рукой”.

Конечно, трудно в одночасье отказаться от системы дотаций, позволяющей держать дотируемые издания в зависимом положении, и опираться исключительно на рыночные механизмы. Фактически именно на спасение местных периодических изданий был нацелен Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 177-ФЗ “Об экономической поддержке районных (городских) газет”, утративший силу после введения в действие Закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ.

Закон имел целью “обеспечение конституционного права граждан на получение своевременной и объективной информации, информационного обеспечения реформы местного самоуправления и активного участия граждан в местном самоуправлении”.

В настоящее время система государственной поддержки СМИ практически разрушена.

Поэтому особенно важно законодательно закрепить основные принципы государственной поддержки средств массовой информации как системы экономических, правовых, организационных, организационно-технических и иных мер, устанавливаемых и осуществляемых государством в целях обеспечения политического, идеологического и культурного многообразия, свободы мысли и слова, независимости средств массовой информации, а также права граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию.

К принципам государственной поддержки СМИ следовало бы отнести:

• справедливость и равенство при распределении средств и предоставлении льгот;
• открытость осуществления государственной поддержки;
• учет специализации средств массовой информации;
• необходимость обеспечения политического и идеологического многообразия;
• недопустимость использования мер поддержки для вмешательства органов государственной власти, органов местного самоуправления, учрежденных ими организаций, должностных лиц в профессиональную деятельность редакций.

Кроме того, важно предусмотреть, что льготы, дотации и привилегии не могут предоставляться:

• в индивидуальном порядке;
• организациям, осуществляющим выпуск средств массовой информации рекламного или эротического характера;
• организациям, осуществляющим выпуск средств массовой информации, с иностранным участием в уставном капитале;
• организациям, осуществляющим выпуск содержащих рекламу периодических печатных изданий, распространяемых бесплатно или по монопольно низким ценам;
• организациям, осуществляющим выпуск средств массовой информации, – в порядке компенсации за оказание информационных услуг органам государственной власти или органам местного самоуправления;
• организациям, осуществляющим материально-техническое обеспечение производства и распространения продукции средств массовой информации, предлагающим свои товары и услуги по монопольно высоким ценам;
• позднее чем за шесть месяцев до объявления выборов в органы государственной власти или органы местного самоуправления и ранее чем через шесть месяцев после объявления итогов выборов.

Регулирование рекламы в средствах массовой информации

Федеральный закон о рекламе регулирует отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг РФ.

Часть 1 ст. 18 Закона устанавливает, что при платном справочном телефонном, компьютерном и ином обслуживании реклама может предоставляться только с согласия абонента. Стоимость такой рекламы не должна включаться в стоимость запрашиваемых абонентом справок. Таким образом, несанкционируемое пользователем интернет-услуг предоставление рекламы является неправомерным.

Данное положение имеет существенное значение, тем более что рекламный бизнес в Интернете имеет больше перспективы. Так, общий доход от рекламы в Интернете в США в 2001 г. составил 5,5 млрд. долл. по сравнению с 20 млн. в 2000 г.  Реклама в режиме on-line по прогнозам специалистов в 2010 г. достигнет 20 млн. долл.

Под объектом регулирования, говорит Закон о рекламе, понимается распространяемая в любой форме, с помощью любых средств рекламная информация (а именно – информация о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях), которая предназначена для неопределенного круга лиц и призвана формировать или поддерживать интерес к этим физическому, юридическому лицу, товарам, идеям и начинаниям и способствовать их реализации.

Таким образом, от других видов массовой информации рекламу отличают цели ее создания и распространения: пробудить или поддержать интерес к конкретным товарам и услугам и способствовать их реализации. Совокупность указанных признаков является необходимой для признания распространяемой информации рекламной.

Одной из целей Закона является недопущение недобросовестной конкуренции с использованием рекламных трюков. Другой целью стоит защита потребителей от ненадлежащей рекламы, под которой понимаются четыре ее разновидности – недобросовестная реклама, недостоверная реклама, неэтичная реклама, заведомо ложная реклама, а также иная реклама, в которой допущены нарушения требования законодательства к ее содержанию, времени, месту и способу распространения. Для определения каждого из этих видов существует соответствующая статья в Законе. Все перечисленные виды рекламы недопустимы, т.е. незаконны. Недобросовестная реклама дискредитирует тех, кто не пользуется рекламируемым товаром, она содержит некорректные сравнения с товаром конкурентов, вводит потребителей в заблуждение путем имитации формы популярной рекламы конкурентов, скрывает часть существенной для потребителей информации.

Простым примером некорректного сравнение могла бы быть такая фраза в рекламе: пепси-кола – напиток для дураков, кока-кола – напиток для умников. Если же сравнение следующее: в кока-коле меньше сахара, чем в пепси-коле, – пейте кока-колу, то это корректное сравнение. Если это правдивое утверждение, конечно. Недобросовестной рекламой считался бы слоган: только глупый человек не станет пить кока-колу.

На практике корректность сравнения доказать чрезвычайно трудно, поэтому можно сказать, что сравнительная реклама по нашему законодательству фактически не разрешается.

Наконец, под недобросовестной рекламой понимается реклама, которая использует элементы имитации другой рекламы другого товара. То есть если некий рекламодатель в ходе кампании “раскрутил” свой рекламный символ, свой музыкальный мотив, свои образы, а конкурент начинает использовать знакомые таким образом потребителю эти элементы, то это считается недобросовестной рекламой.

В свою очередь, недостоверная реклама дает потребителю не соответствующие действительности сведения. Это могут быть сведения об условиях гарантии, об условиях бесплатной или платной доставки товара, об условиях обмена, о любых характеристиках товара -химическом составе стирального порошка, количестве сигарет в пачке, сроках распродажи, часах работы магазина, гарантийных обязательствах изготовителя, о дипломах и призах, которые якобы этот товар получил, о результатах исследований, которые никто не проводил, о лестных рекомендациях известных лиц, которые никто не давал, и т.п.

Согласно ст. 5 Закона о рекламе “в рекламе не допускается использование бранных слов, непристойных и оскорбительных образов, сравнений и выражений, в том числе в отношении пола, расы, национальности, профессии, социальной категории, возраста, языка человека и гражданина, официальных государственных символов (флагов, гербов, гимнов), религиозных символов, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия”, т.е. не допускается нарушение норм морали путем оскорбления лиц по признакам расы, национальности, профессии, пола, веры и т.п. Она не может порочить культурные ценности и государственные символы.

Закон запрещает скрытую рекламу, однако юристы пока не пришли к согласию в отношении того, что следует под ней понимать. В определении скрытой рекламы говорится об использовании рекламы, оказывающей не осознаваемое потребителем воздействие на его восприятие (ч. 9 ст. 5 ФЗ “О рекламе”). Большинство специалистов считают, что речь идет о скрытых технических эффектах в рекламных сообщениях (например, так называемый 25-й кадр), в то время как на уровне массового сознания под этим понимается реклама под видом новостей. Другие юристы, однако, считают, что примером скрытой рекламы могут служить репортажи с приемов, если при этом “концентрируется” внимание телезрителей “на этикетках напитков, которые там пьют, на названиях табачных изделий, которые там курят, и т.п.”. Другой приводимый ими пример касается рекламы с использованием слов “Белый орел” (марка водки) и показа логотипа “Магна”, товарного знака производителя сигарет, хотя сами водка и табачные изделия в рекламе не упоминались.

Наконец, авторы комментария к Закону о рекламе 1995 г. считают, что понятие скрытой рекламы просто уже понятия нераспознаваемой рекламы, т.е. такой, которую нельзя распознать без специальных знаний или без применения технических средств в момент ее представления. Следовательно, реклама под видом информационного, редакционного или авторского материала, но с пометкой “на правах рекламы” (или подобной ей), не должна считаться нераспознаваемой и не будет скрытой.

Как и в большинстве стран мира, российское законодательство устанавливает определенные ограничения на рекламу в радио- и телепрограммах. Эти ограничения связаны с продолжительностью и частотой рекламных блоков. Существуют ограничения на прерывание рекламой религиозных передач, богослужений, событий общенационального характера, государственных мероприятий, инаугурации президента, первой сессии парламента и т.д. То есть существует некий набор передач, где рекламная вставка была бы либо неуместной, либо носила оскорбительный для аудитории характер. Об этом говорится в ст. 14 Закона о рекламе.

Некоторые запреты, направленные на предупреждение нарушений прав и законных интересов граждан и организаций, установлены в рекламе финансовых, страховых, инвестиционных услуг и ценных бумаг (ст. 28 Закона о рекламе). Реклама оружия разрешается только в специализированных изданиях, а по радио и телевидению – только после 22 ч (ст. 26 Закона о рекламе).

Конвенция о правах ребенка, ратифицированная РФ, устанавливает, что ребенок, ввиду его физической и умственной незрелости, нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту. С этой целью в законодательстве РФ содержится комплекс норм.

Поэтому естественно, что Закон о рекламе особо защищает интересы несовершеннолетних (лиц, не достигших 18 лет) при производстве и распространении рекламы. Нельзя злоупотреблять отсутствием у детей критического восприятия сообщений средств массовой информации, отсутствием у подростков жизненного опыта.

Не допускаются также: дискредитация авторитета родителей и воспитателей (нельзя, например, в рекламе говорить: твои родители ничего не понимают, они покупают тебе плохие конфеты, лучшие конфеты такие-то); поощрение “вещизма”, а именно внушение убедить родителей приобрести рекламируемые товары (т.е. нельзя использовать фразы типа “мама, купи!” или “папа, купи!”); создание искаженного впечатления о цене товара, его доступности (на практике был случай запрета рекламы компьютеров – “В моей школе у многих ребят есть компьютер”, так как фактически он недоступен семейному бюджету многих родителей); привлечение внимания несовершеннолетних к тому, что обладание рекламируемыми товарами даст им преимущество перед другими детьми (рекламировать, что, скажем, съев мороженое N., ты будешь здоровее своих одноклассников, или, купив рюкзак фирмы С., ты станешь первым учеником в школе) и т.п. (ст. 6 Закона о рекламе). При этом возможный повествовательный характер сообщений, отсутствие в них признаков прямого внушения, по мнению Высшего Арбитражного Суда, значения не имеют.

Нельзя размещать информацию в рекламе таким образом, чтобы несовершеннолетние могли оказаться в опасной для жизни и здоровья ситуации. Например, нельзя показывать, скажем, школьников в рекламе рюкзака таким образом, чтобы в ней “герой” шел по краю крыши и расхваливал достоинства товара. Нельзя внушать несовершеннолетнему, что когда у него есть новые кеды, то в них и по краю крыши не страшно пройти, и т.п.