Понятие и классификация правовых актов Европейского Союза

В отличие от международных межправительственных организаций Европейский Союз выступает в качестве наднациональной организации политической власти, которая в рамках своей компетенции управляет общественной жизнью посредством издания нормативных и иных актов, не требующих, как правило, ратификации со стороны государств-членов.

Их система и юридические свойства определяет специальная глава ДФЕС под названием “Правовые акты Союза. Процедуры принятия и другие положения”.

Открывающая главу ст. 288 ДФЕС, в первую очередь, формулирует общее определение правовых актов Союза. Это акты, издаваемые институтами ЕС в целях реализации компетенции Союза. Таким образом, правовые акты Союза могут издавать семь руководящих органов (институтов) ЕС: Европейский парламент, Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Суд ЕС, Европейский центральный банк и Счетная палата.

В ст. 289 ДФЕС подобные акты названы “законодательными актами” ЕС (англ. legistative acts; франц. actes legislatifs). Законодательные акты в большинстве случаев издаются Европейским парламентом и Советом ЕС совместно по предложению главного исполнительного института ЕС – Европейской комиссии.

Как и органы исполнительной власти государств, Европейская комиссия также наделяется полномочиями по изданию документов, направленных на претворение в жизнь законодательных актов ЕС. Такие полномочия называются исполнительными, а издаваемые в их рамках акты – “исполнительными актами” ЕС (ст. 291 ДФЕС). В некоторых случаях исполнительные полномочия могут предоставляться и Совету ЕС.

Кроме исполнительных актов Комиссия также может наделяться полномочиями по изданию “делегированных актов” – актов, издаваемых в рамках полномочий, делегированных ей законодательными институтами (ст. 290 ДФЕС). Цель делегирования заключается в том, чтобы обеспечить более оперативное внесение поправок в законодательные акты, которые существенно не меняют их смысл (“изменяют или дополняют отдельные элементы законодательного акта, не имеющие существенного значения”).

Правовые акты Союза, нс относящиеся к числу законодательных, квалифицируются учредительными документами ЕС в качестве “незаконодательных актов” ЕС (англ. non-legistative acts; франц. actes non legislatifs). При этом выражение “незаконодательный” в праве ЕС не является синонимом “подзаконного” (последний термин правом ЕС не используется).

Среди незаконодательных актов ЕС в качестве подзаконных выступают только исполнительные акты, поскольку они издаются во исполнение законодательных актов. Напротив, делегированные акты, поскольку основаны на делегировании законодательных полномочий Европейской комиссии, являются равными по силе законодательным актам, в которые они могут вносить отдельные поправки.

В то же время в соответствии с § 2 ст. 290 ДФЕС, посвященной делегированным актам, каждый из законодательных институтов ЕС вправе “принять решение об отмене делегирования”. Еще одним условием делегирования выступает условие о том, что “делегированный акт может вступить в силу, только если в течение срока, установленного законодательным актом, Европейский парламент и Совет не выскажут своих возражений”.

Подобные акты вступают в силу через два месяца с момента принятия при условии, что в течение этого срока ни один из законодательных институтов не представил возражений (отсутствие возражения означает молчаливое одобрение делегированного акта). Кроме того, в соответствии со ст. 18 Директивы делегирование полномочий “может быть отозвано в любой момент Европейским парламентом или Советом”.

Равными по силе законодательным актам выступают и те незаконодательные акты ЕС, которые издаются непосредственно на основании учредительных документов. Таковы, например, решения Европейского совета, устанавливающие стратегические интересы и цели Союза на международной арене (ст. 22 ДЕС), или правовые акты Европейского центрального банка (ЕЦБ) по вопросам денежной политики ЕС, которые издаются на основании полномочий, закрепленных за ЕЦБ в учредительных документах и приложенном к ним Протоколе об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка (ст. 132 ДФЕС).

Однако при переработке проекта Конституции ЕС в Лиссабонский договор 2007 г. по настоянию ряда государств-членов было решено сохранить привычные наименования всех правовых актов, которые были установлены еще в 1957 г. при подписании Римских договоров.

Регламенты, директивы, решения ЕС могут быть как законодательными актами (например, Таможенный кодекс ЕС, утвержденный регламентом Европейского парламента и Совета ЕС), так и незаконодательными (например, регламент о применении Таможенного кодекса, изданный Европейской комиссией).

Правовые акты, издаваемые институтами ЕС по вопросам ядерной энергетики, принимаются в аналогичных формах: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения Евратома. Все они считаются незаконодательными актами (ст. 106 bis Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии в редакции Лиссабонского договора).